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一、立法背景

水是事關國計民生的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。水資源短缺已經(jīng)成為生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約，節(jié)約用水是破解我國復雜水問題的關鍵舉措。黨中央、國務院高度重視節(jié)水工作，習近平總書記多次就節(jié)水工作發(fā)表重要講話、作出重要指示，要求從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。《條例》作為專門的節(jié)水行政法規(guī)，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨中央、國務院關于節(jié)水工作決策部署，立足我國基本水情，認真總結黨的十八大以來節(jié)水工作的豐富實踐，構建全面系統(tǒng)的節(jié)水制度體系，是全面建設節(jié)水型社會、保障國家水安全、推進生態(tài)文明建設、推動高質量發(fā)展的重大舉措。《條例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創(chuàng)節(jié)水管理新局面。

二、總體思路

《條例》立足于水資源循環(huán)機理和功能屬性，全面深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想，落實新發(fā)展理念、踐行新時期治水思路，堅持問題導向和目標導向，針對我國水資源和節(jié)約用水管理面臨的突出問題，以水資源的可持續(xù)利用為目標，突出節(jié)約保護優(yōu)先、全過程管控、市場化機制、目標責任主體，建立健全節(jié)水制度政策體系，以法治方式和法治途徑，實現(xiàn)水資源節(jié)約集約合理高效利用，為經(jīng)濟社會綠色發(fā)展提供堅實基礎。

三、總體框架和制度設計

（一）計量和統(tǒng)計制度

用水計量和統(tǒng)計是水資源管理的重要內(nèi)容和手段。我國已基本建成重要取水戶、重要飲用水源地和大江大河省界斷面三大監(jiān)控體系，但我國農(nóng)業(yè)用水占比60%以上，取用水底數(shù)不清。針對計量監(jiān)管基礎薄弱突出問題，《條例》建立了節(jié)水計量和統(tǒng)計制度，在用水計量方面，要求對不同水源、不同用途的用水分別計量；在節(jié)水統(tǒng)計方面，提出建立節(jié)水統(tǒng)計調查制度，定期公布節(jié)水統(tǒng)計信息。

（二）節(jié)水規(guī)劃制度

我國先后編制了五個節(jié)水型社會建設規(guī)劃（計劃），推動節(jié)水型社會建設取得長足進展。根據(jù)新形勢下水利規(guī)劃的基本思路和要求，《條例》設置了節(jié)水規(guī)劃制度，明確國務院有關部門按照職責分工編制全國節(jié)水規(guī)劃，縣級以上地方人民政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、水資源狀況和上級節(jié)水規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域的節(jié)水規(guī)劃。

（三）總量控制制度

《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》確立了水資源開發(fā)利用控制紅線，《條例》明確要求堅持用水總量控制。健全省、市、縣三級行政區(qū)用水總量控制指標體系，將用水總量控制指標分解落實到地表、地下和非常規(guī)水源，實行年度用水總量控制。

（四）定額管理制度

強化定額監(jiān)督管理，是各級水行政主管部門的重要職責和主要手段?！稐l例》設置了定額管理制度，明確國務院水行政主管部門、標準化行政主管部門組織制定國家用水定額，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實際需要，可以制定嚴于國家用水定額的地方用水定額，國家用水定額未作規(guī)定的，可以補充制定地方用水定額。

（五）計劃用水管理制度

計劃用水管理是加強水資源管理的重要手段。近年來，水利部加大計劃用水管理力度，推動建立流域、省、市、縣四級計劃用水管理體系。針對計劃用水管理在實踐中面臨的問題，《條例》進一步全面強化計劃用水管理，明確了國家和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的職責分工，規(guī)定了不同取用水水源類型用水計劃的制定部門。

（六）循環(huán)梯級利用制度

循環(huán)梯級利用是節(jié)約水資源的有效途徑。近年來，我國不斷加強水循環(huán)梯級利用要求，重點領域用水效率不斷提升。為進一步提升水效，《條例》從強化管理要求、促進措施等方面建立了循環(huán)梯級利用制度，明確了政府和工業(yè)企業(yè)、公共機構等不同主體關于加強循環(huán)梯級利用的有關要求措施，以及違反有關規(guī)定的處罰措施及標準。

（七）節(jié)水設施建設機制

《水法》明確規(guī)定實行節(jié)水“三同時”制度?！稐l例》針對目前節(jié)水設施建設管理落實不到位、部分建設項目缺乏節(jié)水設施等問題，進一步細化完善了節(jié)水設施建設機制。針對新建、改建、擴建建設項目，要求建設單位根據(jù)工程建設內(nèi)容制定節(jié)水措施方案，配套建設節(jié)水設施，節(jié)水設施投資納入建設項目總投資。

（八）節(jié)水產(chǎn)品認證與水效標識管理制度

我國已基本建立覆蓋坐便器、淋浴器等生活用水產(chǎn)品水效標識制度，為更好促進我國節(jié)水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，《條例》建立了節(jié)水產(chǎn)品認證與水效標識管理制度。國家鼓勵對節(jié)水產(chǎn)品實施質量認證，通過認證的節(jié)水產(chǎn)品可以按照要求使用認證標志；國家對節(jié)水潛力大、使用面廣的用水產(chǎn)品實行水效標識管理，并逐步淘汰水效等級較低的用水產(chǎn)品。

（九）分區(qū)分類管控制度

我國南北方自然地理、經(jīng)濟社會發(fā)展等差異顯著，節(jié)約用水工作必須因地制宜，《條例》建立了分區(qū)分類管控制度，針對水資源短缺地區(qū)、水資源嚴重短缺地區(qū)、地下水超采地區(qū)，設定了分區(qū)分類管控的具體要求。

（十）水價調節(jié)機制與水權制度

近年來，我國不斷深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，完善城鎮(zhèn)、工程供水價格形成機制，推進水權水市場改革。為進一步發(fā)揮水價“牛鼻子”作用，《條例》進一步健全了水價調節(jié)機制與水權制度，規(guī)定國家建立有利于促進節(jié)水的水價體系，完善城鎮(zhèn)居民用水和具備條件的農(nóng)村居民用水、非居民用水、農(nóng)業(yè)以及再生水、海水淡化水水價形成機制，推動實施水權交易，培育和規(guī)范水權市場。

（十一）政策引導與市場化機制

長期以來，我國節(jié)約用水工作主要依靠政府推動，新發(fā)展階段必須轉變?yōu)檎龑А⑹袌鲋黧w、全民參與的三輪驅動模式，形成全社會節(jié)水合力。對此，《條例》完善了促進節(jié)水的政策引導與市場化機制，規(guī)定國家完善鼓勵和支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的政策措施，加強節(jié)水科技創(chuàng)新能力建設和產(chǎn)業(yè)化應用，地方人民政府健全農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制。

（十二）節(jié)水責任與考核機制

從管理職能上，節(jié)約用水涉及水利、發(fā)改、住建等多個部門；從責任主體上，節(jié)約用水涉及政府、市場和用水戶等。針對節(jié)水管理權責不明的問題，《條例》建立了節(jié)水責任制度，明確了節(jié)水管理職責分工、政府部門及領導干部責任、行為主體責任等，并明確了違法行為的處罰措施及標準。